Die Polizeibehörden können über § 10 PolG BaWü Polizeiverordnungen erlassen. Sie haben wie ein formelles Gesetz abstrakt-generelle Wirkung und dienen der Abwehr einer allgemeinen Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung.
Aufgrund dieser Verordnung können im Einzelfall Maßnahmen erfolgen und Bußgelder erhoben werden (§18 PolG BaWü). Ein bekanntes Beispiel einer Polizeiverordnung ist die Kampfhundeverordnung.
Aufgrund ihrer freiheitsbeschränkenden Wirkung müssen an Polizeiverordnungen hohe Anforderungen gestellt werden. Gerade das Vorliegen einer abstrakten Gefahr war bereits häufig Gegenstand gerichtlicher Streitigkeiten. Das Freiburger Alkoholverbot, das vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg für rechtswidrig erklärt wurde, ist hier ein wichtiger Beispielsfall (VGH Baden-Württemberg, 28.07.2009 – 1 S 2200/08).
Der Verwaltungsgerichtshof führt zum Gefahrenbegriff aus:
Eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit ist gegeben, wenn bei bestimmten Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen nach allgemeiner Lebenserfahrung oder fachlichen Erkenntnissen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden für die polizeilichen Schutzgüter im Einzelfall, d.h. eine konkrete Gefahrenlage, einzutreten pflegt. Dabei hängt der zu fordernde Wahrscheinlichkeitsgrad von der Bedeutung der gefährdeten Rechtsgüter sowie dem Ausmaß des möglichen Schadens ab. Geht es um den Schutz besonders hochwertiger Rechtsgüter, wie etwa Leben und Gesundheit von Menschen, so kann auch die entferntere Möglichkeit eines Schadenseintritts ausreichen.
Demnach liegt eine abstrakte Gefahr nur vor, wenn nach den Gesetzen der Wahrscheinlichkeit aus den gegenwärtigen Zuständen kausal eine konkrete Gefährdung polizeilich geschützter Rechtsgüter erwächst. Eine abstrakte Gefahr ist also dann abzulehnen, wenn nicht eindeutig erwiesen beziehungsweise nachweisbar ist, dass eine Gefährdung aus dem gegenwärtigen Zustand mit großer Wahrscheinlichkeit folgt.
Sind andere Gründe möglich oder ist der Ursachensachenzusammenhang (also die Kausalität) nicht nachgewiesen, handelt es sich um einen reinen Gefahrenverdacht (Besorgnispotential). Aufgrund dieser Vorstufe kann aber keine Polizeiverordnung erlassen werden.
Unterschied zwischen konkreter und abstrakter Gefahr ist gerade nicht der Grad der Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts, sondern ein zeitlicher beziehungsweise ein anderer Bezugspunkt:
Bei der abstrakten Gefahr führt eine generell-abstrakte Betrachtung für bestimmte Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen zu dem Ergebnis, dass mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden im Einzelfall einzutreten pflegt und daher Anlass besteht, diese Gefahr mit generell-abstrakten Mitteln, also einem Rechtssatz zu bekämpfen.
Im Ergebnis hat die Gefahr im Rahmen der Polizeiverordnung also einen anderen Bezugspunkt. Im Rahmen der Polizeiverfügung ist eine konkrete Gefahr, also eines mit hinreichender Wahrscheinlichkeit in Kürze zu erwartenden Schadenseintritts, während bei der Polizeiverordnung eine solche Wahrscheinlichkeit auch zu verlangen ist, aber nicht der Einzelfall sondern eine typische Sachlage, die gewöhnlich zu einer konkreten Gefährdung mit hinreichender Wahrscheinlichkeit führt, im Fokus steht.