Subventionen

Definition: Subventionen sind öffentliche Leistungen, die die öffentliche Hand einer natürlichen oder juristischen Person des Privatrechts, die einen Betrieb oder ein Unternehmen führt, gewährt.

Formen

Auszahlung von Geldleistungen, die der Empfänger nicht zurückgewähren muss (verlorener Zuschuss).

Zinsfreie oder begünstigte Darlehen: Darlehen sind grundsätzlich Privatrecht, hier ist jedoch die Zwei-Stufentheorie zu problematisieren.

Gesetzliche Grundlage

Fraglich ist, ob es überhaupt eine gesetzlichen Grundlage bedarf. Nach einer Ansicht ist eine solche nicht notwendig, da die Gewährung von Subventionen nicht belastend wirkt. Die herrschende Meinung sieht eine gesetzliche Grundlage für Subventionen aufgrund eines Haushaltsplanes nicht für notwendig an. Eine teilweise vertretene Ansicht hält jedoch einen Haushaltsplan für nicht ausreichend, da dieser keine Außenwirkung habe.

Zwei-Stufentheorie

Die Verwaltung kann ihre Aufgaben auch in der Rechtsform des Privatrechts erfüllen (sog. Formenwahlfreiheit der Verwaltung).

Die Verwaltung kann deshalb ihre öffentlich-rechtlichen Entscheidungen auch durch privatrechtliches Handeln unter Inanspruchnahme des Privatrechts umsetzen.

Dabei gibt es Rechtsverhältnisse, die teils öffentlich-rechtlich, teils privatrechtlich strukturiert sind. Eine Unterscheidungshilfe gibt hierbei die Zwei-Stufentheorie an die Hand.

Die Zwei-Stufentheorie unterscheidet bei bestimmten Rechtsverhältnissen zwischen zwei Stufen:

1. Stufe ist die Frage des Ob: Die Entscheidung der Verwaltung, ob sie handelt, ist öffentlich-rechtlich.

2. Stufe ist die Frage des Wie: Die Art und Weise, wie die Verwaltung handelt, kann öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich sein.

Bei der Zwei-Stufentheorie ist dabei zu beachten, dass nicht bei allen Rechtsverhältnissen zwischen zwei Stufen unterschieden werden kann und die zweite Stufe nicht immer privatrechtlich sein muss.

Die Zwei-Stufentheorie ist somit eine Theorie, um privat- von öffentlichem Recht abzugrenzen (Prüfungspunkt: Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs nach § 40 VwGO)

Der Anwendungsbereich liegt im Subventionsbereich (verlorene Zuschüsse und Vergabe von Darlehen) und in der Benutzung von kommunalen Einrichtungen (§ 10 GemO BW)

Verlorene Zuschüsse

Verlorene Zuschüsse werden immer öffentlich-rechtlich als Verwaltungsakt oder im Wege des öffentlich-rechtlichen Vertrages gewährt. Dabei ist zwischen der Bewilligung der Subvention und der Auszahlung zu unterscheiden: Die Bewilligung erfolgt mittels Verwaltungsakt oder öffentlich-rechtlichen Vertrages, die sich anschließende Auszahlung als Vollzug der Bewilligung ist schlichtes Verwaltungshandeln (und damit öffentlich-rechtliches Handeln).

Dabei ist zu beachten, dass die Auszahlung auch öffentlich-rechtlicher Art ist, wenn sie durch eine Privatbank erfolgt. Diese ist dann nur Zahlstelle der Behörde.

Zusammenfassend ist das gesamte Subventionsrechtsverhältnis öffentlich-rechtlich, obwohl 2 Stufen bestehen.

Darlehen

Subventionsdarlehen stellen zwei rechtlich selbstständige Stufen dar. In der 1. Stufe wird das Ob der Gewährung mittels Verwaltungsakt geklärt. Die 2. Stufe regelt den privatrechtlichen Darlehensvertrag nach § 488 BGB und ist stets privatrechtlich (Abwicklungsverhältnis).

Klage auf Gewährung von Subventionsdarlehen sind damit öffentlich-rechtliche Streitigkeiten für die der Verwaltungsrechtsweg nach § 40 VwGO eröffnet ist. Die Klage auf Auszahlung des Darlehensbetrages muss vor den Zivilgerichten eingereicht werden.

Kritik an der Zwei-Stufentheorie

Die Annahme eines selbstständigen privatrechtlichen Darlehensvertrages ist häufig reine Fiktion. Der Zwei-Stufentheorie kann vorgeworfen werden, dass sie einen einheitlichen Vorgang in zwei verschiedene Rechtsverhältnisse aufspaltet. Zwischen beiden Stufen könne häufig nicht genau getrennt werden.

Rücknahmen von Subventionen (mit Besonderheiten des Europarechts)

In Klausuren über die Rückforderung von Subventionen kommt häufig eine Verletzung des Notifizierungsverfahrens nach Art 107 AEUV, 108 III. AEUV in Betracht. Das Notifizierungsverfahren ist die Anzeige von Subventionen an die Europäische Kommission.

Die Rückforderung solcher EU-rechtswidriger Subventionen richtet sich nach den allgemeinen Vorschriften der §§ 48 ff. VwVfG, dabei hat das EU-Recht im Kollisionsfall Anwendungsvorrang.

Das fehlerhafte oder nicht durchgeführte Notifizierungsverfahren macht den Verwaltungsrecht formell rechtswidrig.

Bei kleineren und mittleren Unternehmen ist eine grobe Fahrlässigkeit abzulehnen, die Notifizierung nicht überprüft zu haben. Bei Großunternehmen kann grobe Fahrlässigkeit vorliegen, obwohl die Anzeigepflicht den Behörden obliegt.

Bei der Rückforderung von Subventionen hat der Begünstigte normalerweise ein schutzwürdiges Vertrauen, wobei dem öffentlichen Interesse an der Durchsetzung kommt so großes Gewicht zu, dass die Regelvermutung des § 48 II S. 2 nicht zugunsten des Subventionsempfängers greift und bei der Abwägung nach § 48 II S. 1 dem öffentlichen Rücknahmeinteresse in der Regel ein Vorrang vor dem Bestandsinteresse des Subventionsempfängers zukommt. Das Vertrauen des Begünstigten ist also nicht schutzwürdig.

Im deutschen Recht gilt zudem, dass Subventionen nach 1 Jahr nicht mehr zurückverlangt werden können, § 48 IV S. 1 VwVfG. Diese Vorschrift ist aber aufgrund der Effektivität des EU-Rechts (effet utile) nicht anwendbar.

Der Widerruf von Subventionen nach § 49 III VwVfG

Subventionsbescheide können widerrufen werden, wenn sie nicht entsprechend der Zweckbestimmung verwendet oder die enthaltenen Auflagen nicht erfüllt werden. § 49 hat Wirkung für die Vergangenheit.

Dem schutzwürdigen Vertrauen des Subventionsempfängers wird selten in Betracht kommen: Die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit haben ermessenslenkende Bedeutung (intendiertes Ermessen).

Subventionen im Dreiecksverhältnis

Durch die Bewilligung an den Subventionsempfängers A macht der Konkurrent B geltend, der Verwaltungsakt sei rechtswidrig, weil A die Voraussetzungen nicht erfülle. Der B sei dadurch in seinen Grundrechten aus Art. 12 I (Berufsfreiheit), Art. 14 I (Eigentumsfreiheit) und Art. 2 I GG verletzt, weil die Subventionierung des A dazu führe, dass B vom Markt verdrängt werde.

Welche Möglichkeiten gibt es gegen den Subventionsbescheid vorzugehen?

•  Aufhebungsantrag bei der Behörde nach § 48 I S. 1, II VwVfG (kein Widerspruch)
• Widerspruch
• Anfechtungsklage: § 42 I VwGO