Der öffentlich-rechtliche Vertrag nach § 54 VwVfG stellt die Studenten in einer Klausur vor Probleme: Der Aufbau und die Anwendung der §§ 54 ff. VwVfG unterscheidet sich von den sonst üblichen Schwerpunkten im Verwaltungsrecht. Insbesondere ist das Beherrschen eines stimmigen Prüfungsschemas Voraussetzung, um die Problematiken des Vertrages bewältigen zu können.

Prüfungsschema für die Nichtigkeit eines öffentlich-rechtlichen Vertrages

1. Nichtigkeit des Vertrages gemäß den spezielleren § 59 II Nr. 1 – 4 VwVfG

a) Es müsste ein öffentlich-rechtlicher Subordinationsvertrag (Über- und Unterordnungsverhältnis) vorliegen. Dies ergibt sich aus dem Wortlaut des § 59 II, der auf den § 54 S. 2 verweist.

aa) Kurz und bündig: Abgrenzung des Vertrages von Verwaltungsakten und Zusagen (insbesondere wenn bereits im Wortlaut der Klausur ein Vertrag angelegt ist, sollte hier keine Zeit mit einer Abgrenzung verschwendet werden)

bb) Abgrenzung zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Vertrag: Dies bestimmt sich nach Schwerpunkt, Gegenstand und Zweck des Vertrages. Hier sollte – falls streitig – die Abgrenzung ausführlicher wahrgenommen werden. Der Wortlaut des § 54 S. 2 ist irreführend. Die Passage „anstatt einen Verwaltungsakt zu erlassen“ muss so gelesen werden, dass es ausreichend, wenn auf dem betreffenden Rechtsgebiet generell Verwaltungsakte erlassen werden können (beispielsweise können im Baurecht generell Verwaltungsakte erlassen werden – ein öffentlich-rechtlicher Vertrag über die Verpflichtung zum Erlass eines Bebauungsplanes ist jedoch verboten, vgl. § 1 III BauGB)

cc) Subordinationsrechtlich ist der Vertrag, wenn ein Vertrag zwischen Verwaltung und Bürger als Handlungsform überhaupt zulässig (ein sehr klausurrelevantes Handlungsformverbot ergibt sich beispielsweise aus § 1 III BauGB) und der Vertrag ordnungsgemäß zustande gekommen ist (Angebot und Annahme – § 62 VwVfG verweist hierbei auf das bürgerliche Recht (BGB), zudem sind die Schriftform nach § 57 VwVfG und die Zustimmungsbedürfigkeit nach § 58 VwVfG zu beachten).

b) Es müsste ein Nichtigkeitsgrund nach § 59 II Nr. 1 – 4 einschlägig sein. Klausurrelevant sind vor allem Nr. 1 und 4. Bei Nr. 4 (unzulässige Gegenleistung) ist die Verweisung auf § 56 zu beachten. 

2. Nichtigkeit nach § 59 I VwVfG (generell): Hier ist vor allem § 134 BGB (gesetzliches Verbot) heranzuziehen und folgendes zu beachten: Mit einer generellen Anwendung des § 134 BGB würde jeder Verstoß gegen eine öffentlich-rechtliche Norm zur Nichtigkeit des Vertrages führen. Dies würde jedoch die engen Voraussetzungen des Abs. II unterlaufen und aushöhlen. Eine teilweise vertretene Ansicht verneint deshalb die Anwendung des § 134 BGB. Diesen Bedenken trägt die herrschende Ansicht dergestalt Rechnung, dass nicht jeder Verbotsverstoß zur Nichtigkeit nach § 59 I VwVfG führt: Ein Verbotsgesetz nach § 134 BGB liegt demnach nur vor, wenn der Rechtsverstoß schwerwiegend ist und sich daraus die Nichtigkeit des Vertrages als schwerwiegende Folge ergibt.