Überblick zum Verwaltungszwangsverfahren

  • Dreistufig (Androhung, Festsetzung, eigentliche Anwendung), Verkürzung bei Gefahr in Verzug § 21 LVwVG
  • Soweit einzelne Stufen Verwaltungsakte (Androhung, Festsetzung), sind diese sofort vollziehbar (§ 12 LVwVG, 80 II Nr. 3 VwGO).

Die Androhung ist ein Verwaltungsakt und legt fest, wie die Behörde den Grundverwaltungsakt vollstrecken möchte. Dadurch entsteht eine Bindung, d.h. die Behörde darf kein anderes Zwangsmittel festsetzen oder anwenden, das nicht vorher angedroht wurde. Bei Androhung mehrerer Zwangsmittel ist die Angabe der Reihenfolge zwingend. Dabei dient die Androhung dazu, den Pflichtigen zu warnen und Gelegenheit zu geben, die Verpflichtung freiwillig zu erfüllen. Der Pflichtige kann dadurch abschätzen, welche Maßnahmen und welche Kosten auf ihn zukommen werden.

Bei aktiven Handlungspflichten ist eine angemessene Abwendungsfrist zu setzen (genaue Bestimmung der Frist, nicht nur „unverzüglich“; in der Grundverfügung selbst muss noch keine Abwendungsfrist enthalten sein, aber Frist in der Grundverfügung kann als Abwendungsfrist im Rahmen der Androhung gelten). Die Zwangsmittelandrohung ohne Fristsetzung ist gem. § 44 I LVwVfG nichtig. Die Androhung muss bekannt gegeben werden (§§ 41, 43 LVwVfG) und kann bereits mit der Grundverfügung verbunden werden – dann muss aber die Grundverfügung sofort vollziehbar sein (ständige Rechtsprechung).

 

Die Bestimmtheit der Androhung kann problematisch werden, wenn mehrere Ge- oder Verbote einer Grundverfügung durchgesetzt werden sollen. Die Androhung muss dann angeben, in Bezug auf welches Ge- oder Verbot sie zur Anwendung kommen soll. Nach der Rechtsprechung des VGH ist die Androhung eines einheitlichen Zwangsgelds für eine Vielzahl von unterschiedlichen Auflagen keine taugliche Grundlage für eine spätere Zwangsgeldfestsetzung, wenn nicht erkennbar ist, für welchen Verstoß ein Zwangsgeld in welcher Höhe angedroht wird.

 

Eine ausdrückliche Festsetzung ist nur für das Zwangsgeld gem. § 23 LVwVG vorgesehen. Sie ist aber auch bei anderen Zwangsmitteln tunlich und sollte schriftlich erfolgen. Beim Zwangsgeld beinhaltet die Festsetzung den Erlass eines Leistungsbescheids. Die Festsetzung einer Ersatzvornahme (die nicht vorgeschrieben ist) ist ein Verwaltungsakt. Nach VGH hindert eine fehlende Festsetzung der Ersatzvornahme aber nicht die Inanspruchnahme des Pflichtigen für die Kosten der Ersatzvornahme.

Die Anwendung ist nach herrschender Meinung auch ein Verwaltungsakt (aus Gründen des Rechtsschutzes), selbst wenn sie sich nach außen eher als Realakt darstellt.

 

Verkürztes Vollstreckungsverfahren bei Gefahr in Verzug

Nach § 21 LVwVG kann bei Gefahr in Verzug von einzelnen Verfahrensanforderungen abgesehen werden. Der Grundverwaltungsakt muss dabei nicht unanfechtbar sein (also auch nicht sofort vollziehbar) und es kann auf die Androhung des Zwangsmittels verzichtet werden. Gefahr im Verzug liegt vor, wenn der Erfolg einer notwendigen Maßnahme ohne sofortiges Einschreiten beeinträchtigt oder vereitelt würde – die Maßnahme muss also unaufschiebbar sein.

Voraussetzungen der Verwaltungsvollstreckung

Der Überblick behandelt im Schwerpunkt das Verwaltungsvollstreckungsrecht nach dem Baden-Württembergischen LVwVG.

 

Überblick

Vollstreckt werden kann aus Verwaltungsakten und öffentlich-rechtlichen Verträgen gem. §§ 54, 61 LVwVfG. Da die Verwaltungsvollstreckung ein eigenes Verwaltungsverfahren ist, finden die Regelungen des LVwVfG ergänzend Anwendung. Die Besonderheit des Verwaltungsvollstreckungsrechts ist, dass die Verwaltung sich ihren Titel selbst beschaffen kann, um dann selbst zu vollstrecken (Grundsätze der Selbsttitulierung und Selbstvollstreckung).

Das VwVG ist bei Bundes-VA, das LVwVG bei Landes-VA anwendbar.

 

Voraussetzungen

Vollstreckungstitel (Grundverfügung) mit vollstreckungsfähigem Inhalt (es wird ein Tun, Dulden, Unterlassen verlangt), der wirksam ist (a), Vollziehbarkeit (b) und es dürfen keine Vollstreckungshindernisse (c) bestehen. Zudem müssen die Verfahrensvoraussetzungen eingehalten sein.

 

Wirksame Grundverfügung

Die Grundverfügung wird wirksam, wenn sie bekannt gegeben wird, § 43 I LVwVfG. Selbst wenn die Grundverfügung rechtwidrig ist, bleibt sie wirksam, es sei denn sie ist nichtig, § 43 III LVwVfG (hierzu BVerwG 1996: Die Wirksamkeit eines ordnungsgemäß aufgestellten oder angebrachten Verkehrszeichens hängt nicht von der subjektiven Kenntnisnahme der betroffenen Verkehrsteilnehmer ab)

Die Frage der Rechtmäßigkeit beziehungsweise Rechtswidrigkeit hat grundsätzlich keinen Einfluss auf die Wirksamkeit des Verwaltungsaktes. Auch schlicht rechtwidriges Verhalten kann Grundlage für die Verwaltungsvollstreckung sein.

Konsequenz hieraus für den Rechtsschutz: Rechtmäßigkeit des Grundverwaltungsaktes ist im Rahmen des Rechtsschutzes gegen Verwaltungsvollstreckungsmaßnahmen nicht zu prüfen, wenn die Grundverfügung bestandskräftig oder sofort vollziehbar ist (§ 2 LVwVG). Es wird nur der Vollstreckungsakt selbst überprüft. Ausnahme: Der Grundverwaltungsakt ist nichtig.

Der Grundverwaltungsakt muss vom Zeitpunkt der Anwendung des Verwaltungszwangs bis zu dessen Abschluss andauern.

12 LVwVG: Die Anforderung von Kosten der Ersatzvornahme sind nicht mehr Teil des Verwaltungsvollstreckungsverfahrens – gegen sie gerichtete Rechtsmittel haben dann entgegen § 12 LVwVG aufschiebende Wirkung VGH, 5 S 334/96

Die Anwendung der Zwangsmaßnahme führt aber nicht zur Erledigung der Grundverfügung. Diese bleibt Rechtsgrund für die durchgeführte Zwangsmaßnahme. Der VGH Mannheim lehnt die Erledigung auch deshalb ab, weil vom Vollstreckungsschuldner noch die Kosten der Verwaltungsvollstreckung gefordert werden können.

Beispielsweise sind Ge- und Verbote durch Verkehrszeichen (VGH 1 S 2025/01) und selbständige (jedoch nicht unselbständige beziehungsweise modifizierende) Auflagen zu begünstigenden VA vollstreckungsfähig (etwa zur Durchsetzung von nachbarschützenden Auflagen zur Baugenehmigung)

Die Grundverfügung ist hinreichend bestimmt genug, wenn der Adressat Inhalt, Sinn und Zweck der Regelung so vollständig, klar und unzweideutig erkennen kann, dass er sein Verhalten danach ausrichten kann. Insbesondere muss die konkret zu treffende Maßnahme deutlich werden. Nicht bestimmt ist die Anordnung, wenn der Adressat nicht sicher erkennen kann, was er zur Vermeidung der zwangsweisen Durchsetzung unternehmen muss.

 

Unanfechtbarkeit oder sofortige Vollziehbarkeit

2 LVwVG: Unanfechtbarkeit oder sofortige Vollziehbarkeit: Wichtigste Funktion der aufschiebenden Wirkung nach § 80 I VwGO ist gerade, dass die Vollstreckung des Verwaltungsaktes verhindert wird, solange nicht über den Rechtsbehelf entschieden ist (Verhinderung der Schaffung vollendeter Tatsachen). § 80 II VwGO kennt Ausnahmen von diesem Grundsatz für Fälle, in denen die Vollstreckbarkeit ein sehr starkes Gewicht hat. Dazu zählen insbesondere Maßnahmen von Vollzugsbeamten, da dies Maßnahmen sind, die ein sofortiges Tätigwerden gebieten. Hier wäre eine aufschiebende Wirkung daher widersinnig. Unter § 80 II Nr. 2 VwGO fallen auch Verkehrszeichen, sofern sie unaufschiebbaren Inhalt haben (Halteverbot, Überholverbot, Umleitungen). Der Aufstellung von Verkehrszeichen muss aber eine verkehrsrechtliche Anordnung der zuständigen Straßenverkehrsbehörde zugrunde liegen.

 

Vollstreckungshindernisse

Es können Umstände entgegenstehen, die nicht vom Willen des Pflichtigen abhängen. So wenn nachträglich die Voraussetzungen für die Verwaltungsvollstreckung wegfallen (Vollziehbarkeit, Aufhebung des Grundverwaltungsaktes).

Hierunter fallen auch entgegenstehende Rechte Dritter (Miteigentum, Besitzrechte Dritter). Diese Rechte Dritter stehen dem Erlass einer Grundverfügung nicht entgegen, aber die Durchsetzbarkeit ist berührt. Die Grundverfügung ergeht unbeschadet der Rechte Dritter (Vergleich Examensfall Hausmeisterwohnung F2011 Nr. 8). Aber die Rechte Dritter schränken die Möglichkeiten des Verpflichteten ein, die Grundverfügung freiwillig zu erfüllen und sind daher Vollstreckungshindernisse.

Es muss daher eine vollziehbare Duldungsanordnung gegenüber dem Dritten ergehen. Dadurch wird der Dritt verpflichtet, die zwangsweise Durchsetzung hinzunehmen. (Anwalts- beziehungsweise Behördentaktik). Ein Vollstreckungshindernis besteht dann nicht, wenn Pflichtiger dem Dritten Berechtigung erst nach Erlass der Grundverfügung eingeräumt hat.

Ein Vollstreckungshindernis besteht auch dann, wenn der Pflichtige der Vollstreckung eigene Rechte oder Ansprüche entgegensetzen kann – beispielsweise eine Zusage der Behörde.

Der Vollstreckungszweck kann nachträglich entfallen oder es kann sich herausstellen, dass er überhaupt nicht mehr erreicht werden kann, dann ist die Vollstreckung nach § 11 LVwVG einzustellen. (Bsp: Pflicht zur Beseitigung von Schnee, wenn Tauwetter einsetzt oder wenn Handlungspflicht erfüllt ist – wobei bei Durchsetzung einer Unterlassungspflicht auch die Wiederholungsgefahr nicht mehr bestehen darf).

Ein Vollstreckungshindernis besteht aus tatsächlichen Gründen, wenn der Verpflichtung nicht mehr nachgekommen werden kann.

Ein Vollstreckungshindernis besteht auch, wenn sich der Grundverwaltungsakt erledigt (Befristetes Ge- oder Verbot)

 

Formelle Vollstreckungsvoraussetzungen

Zuständigkeit: Nach § 4 LVwVG ist die Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen hat, zuständig. Allerdings darf der Vollstreckungsbeamte bestimmte Maßnahmen im Rahmen der Verwaltungsvollstreckung nur aufgrund einer Anordnung des Verwaltungsgerichts treffen (Durchsuchungen von Wohnungen, § 6 II LVwVG)

Form: Androhung von Zwangsmitteln bedarf der Schriftform.

Anhörung: Einer Anhörung bedarf es nach § 28 II Nr. 5 LVwVfG grundsätzlich nicht, aber eine Ausnahme besteht im LVwVG selbst: Es ist eine Anhörung vor Festsetzung von Zwangshaft gem. § 24 I LVwVG erforderlich.

Da die Anwendung von Verwaltungszwang den Pflichtigen veranlassen soll, die ihm auferlegte Verpflichtung freiwillig zu erbringen (es soll sein entgegenstehender Wille gebrochen werden), muss in allen Stufen des Verwaltungszwangsverfahrens jeweils eine angemessene Abwendungsfrist eingeräumt werden, vgl. § 20 I 2 LVwVG

 

Vollstreckungsschuldner ist der Adressat der belastenden und vollstreckungsfähigen Grundverfügung (also nach materiellem Recht; so im Polizeirecht der Störer). Problematisch ist generell die Anordnung gegenüber anderen Behörden – besonders im Rahmen des Immissionsschutzrechts (Formelle Polizeipflichtigkeit von Hoheitsträgern)

 

Eine Vollstreckung gegen den Rechtsnachfolger ist gem. § 3 LVwVG möglich (aber nicht in höchstpersönliche Rechte)

Die Grundverfügung muss den Rechtsnachfolger in Bezug auf das übernommene Recht erfassen und die besonderen Vollstreckungsvoraussetzungen müssen auch in Person des Rechtsnachfolgers vorliegen (Eine Abbruchverfügung gegen den früheren Eigentümer eines Grundstücks wirkt auch gegen den Rechtsnachfolger (VGH 23.01.1979 III 3228/78). Es muss aber auch eine (neue) Androhung gegenüber dem Rechtsnachfolger erfolgen (VGH III 629/79)