Rücknahme und Widerruf im Rechtsbehelfsverfahren – Voraussetzungen und Informationen zu § 50 VwVfG

  • es wurde bereits in zulässiger Weise Widerspruch oder Anfechtsklage gegen den streitgegenständlichen Verwaltungsakt erhoben
  • Die Ausgangsbehörde kann – falls sie von ihrer ursprünglichen Entscheidung abgekommen ist – der Widerspruchsbehörde beziehungsweise dem Gericht zuvorkommen und den Verwaltungsakt selbst im Rahmen des § 50 VwVfG aufheben
  • § 50 VwVfG erleichtert der Behörde die Aufhebung eines begünstigenden Verwaltungsakts nach §§ 48, 49 VwVfG, wenn ein Dritter gegen diesen Verwaltungsakt in zulässiger Weise Widerspruch oder Anfechtungsklage erhoben hat. 
  • Behörde ist dann nicht an Vertrauensschutzvorschriften gebunden, wenn der Widerspruch oder die Anfechtungsklage einschlägig wären.

 

Anwendungsvoraussetzungen

  1. Einlegung eines förmlichen Rechtsbehelfs gegen den Verwaltungsakt durch einen Dritten. Die alleinige Anfechtbarkeit ist nicht ausreichend
  2. Zulässigkeit dieses Rechtsbehelfs 
  3. Anhängigkeit des Rechtsbehelfsverfahrens – es darf noch nicht abgeschlossen sein. 
  4. Begründetheit des Rechtsbehelfsverfahrens (str.)
  5. Die beabsichtigte Aufhebung des Verwaltungsakts nach §§ 48, 49 VwVfG hilft dem eingelegten Rechtsbehelf im Ergebnis ab.

Subventionen

 

Subventionen

 

Definition: Subventionen sind öffentliche Leistungen, die die öffentliche Hand einer natürlichen oder juristischen Person des Privatrechts, die einen Betrieb oder ein Unternehmen führt, gewährt.

 

Formen

 

Auszahlung von Geldleistungen, die der Empfänger nicht zurückgewähren muss (verlorener Zuschuss).

Zinsfreie oder begünstigte Darlehen: Darlehen sind grundsätzlich Privatrecht, hier ist jedoch die Zwei-Stufentheorie zu problematisieren.

 

Gesetzliche Grundlage

 

Fraglich ist, ob es überhaupt eine gesetzlichen Grundlage bedarf. Nach einer Ansicht ist eine solche nicht notwendig, da die Gewährung von Subventionen nicht belastend wirkt. Die herrschende Meinung sieht eine gesetzliche Grundlage für Subventionen aufgrund eines Haushaltsplanes nicht für notwendig an. Eine teilweise vertretene Ansicht hält jedoch einen Haushaltsplan für nicht ausreichend, da dieser keine Außenwirkung habe.

 

 

Zwei-Stufentheorie

 

Die Verwaltung kann ihre Aufgaben auch in der Rechtsform des Privatrechts erfüllen (sog. Formenwahlfreiheit der Verwaltung).

Die Verwaltung kann deshalb ihre öffentlich-rechtlichen Entscheidungen auch durch privatrechtliches Handeln unter Inanspruchnahme des Privatrechts umsetzen.

Dabei gibt es Rechtsverhältnisse, die teils öffentlich-rechtlich, teils privatrechtlich strukturiert sind. Eine Unterscheidungshilfe gibt hierbei die Zwei-Stufentheorie an die Hand.

 

Die Zwei-Stufentheorie unterscheidet bei bestimmten Rechtsverhältnissen zwischen zwei Stufen:

1. Stufe ist die Frage des Ob: Die Entscheidung der Verwaltung, ob sie handelt, ist öffentlich-rechtlich.

2. Stufe ist die Frage des Wie: Die Art und Weise, wie die Verwaltung handelt, kann öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich sein.

 

Bei der Zwei-Stufentheorie ist dabei zu beachten, dass nicht bei allen Rechtsverhältnissen zwischen zwei Stufen unterschieden werden kann und die zweite Stufe nicht immer privatrechtlich sein muss.

Die Zwei-Stufentheorie ist somit eine Theorie, um privat- von öffentlichem Recht abzugrenzen (Prüfungspunkt: Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs nach § 40 VwGO)

 

Der Anwendungsbereich liegt im Subventionsbereich (verlorene Zuschüsse und Vergabe von Darlehen) und in der Benutzung von kommunalen Einrichtungen (§ 10 GemO BW)

 

Verlorene Zuschüsse

 

Verlorene Zuschüsse werden immer öffentlich-rechtlich als Verwaltungsakt oder im Wege des öffentlich-rechtlichen Vertrages gewährt. Dabei ist zwischen der Bewilligung der Subvention und der Auszahlung zu unterscheiden: Die Bewilligung erfolgt mittels Verwaltungsakt oder öffentlich-rechtlichen Vertrages, die sich anschließende Auszahlung als Vollzug der Bewilligung ist schlichtes Verwaltungshandeln (und damit öffentlich-rechtliches Handeln).

Dabei ist zu beachten, dass die Auszahlung auch öffentlich-rechtlicher Art ist, wenn sie durch eine Privatbank erfolgt. Diese ist dann nur Zahlstelle der Behörde.

Zusammenfassend ist das gesamte Subventionsrechtsverhältnis öffentlich-rechtlich, obwohl 2 Stufen bestehen.

 

Darlehen

 

Subventionsdarlehen stellen zwei rechtlich selbstständige Stufen dar. In der 1. Stufe wird das Ob der Gewährung mittels Verwaltungsakt geklärt. Die 2. Stufe regelt den privatrechtlichen Darlehensvertrag nach § 488 BGB und ist stets privatrechtlich (Abwicklungsverhältnis).

Klage auf Gewährung von Subventionsdarlehen sind damit öffentlich-rechtliche Streitigkeiten für die der Verwaltungsrechtsweg nach § 40 VwGO eröffnet ist. Die Klage auf Auszahlung des Darlehensbetrages muss vor den Zivilgerichten eingereicht werden.

 

Kritik an der Zwei-Stufentheorie

 

Die Annahme eines selbstständigen privatrechtlichen Darlehensvertrages ist häufig reine Fiktion. Der Zwei-Stufentheorie kann vorgeworfen werden, dass sie einen einheitlichen Vorgang in zwei verschiedene Rechtsverhältnisse aufspaltet. Zwischen beiden Stufen könne häufig nicht genau getrennt werden.

 

 

Rücknahmen von Subventionen (mit Besonderheiten des Europarechts)

 

In Klausuren über die Rückforderung von Subventionen kommt häufig eine Verletzung des Notifizierungsverfahrens nach Art 107 AEUV, 108 III. AEUV in Betracht. Das Notifizierungsverfahren ist die Anzeige von Subventionen an die Europäische Kommission.

Die Rückforderung solcher EU-rechtswidriger Subventionen richtet sich nach den allgemeinen Vorschriften der §§ 48 ff. VwVfG, dabei hat das EU-Recht im Kollisionsfall Anwendungsvorrang.

Das fehlerhafte oder nicht durchgeführte Notifizierungsverfahren macht den Verwaltungsrecht formell rechtswidrig.

Bei kleineren und mittleren Unternehmen ist eine grobe Fahrlässigkeit abzulehnen, die Notifizierung nicht überprüft zu haben. Bei Großunternehmen kann grobe Fahrlässigkeit vorliegen, obwohl die Anzeigepflicht den Behörden obliegt.

Bei der Rückforderung von Subventionen hat der Begünstigte normalerweise ein schutzwürdiges Vertrauen, wobei dem öffentlichen Interesse an der Durchsetzung kommt so großes Gewicht zu, dass die Regelvermutung des § 48 II S. 2 nicht zugunsten des Subventionsempfängers greift und bei der Abwägung nach § 48 II S. 1 dem öffentlichen Rücknahmeinteresse in der Regel ein Vorrang vor dem Bestandsinteresse des Subventionsempfängers zukommt. Das Vertrauen des Begünstigten ist also nicht schutzwürdig.

Im deutschen Recht gilt zudem, dass Subventionen nach 1 Jahr nicht mehr zurückverlangt werden können, § 48 IV S. 1 VwVfG. Diese Vorschrift ist aber aufgrund der Effektivität des EU-Rechts (effet utile) nicht anwendbar.

 

 

Der Widerruf von Subventionen nach § 49 III VwVfG

 

Subventionsbescheide können widerrufen werden, wenn sie nicht entsprechend der Zweckbestimmung verwendet oder die enthaltenen Auflagen nicht erfüllt werden. § 49 hat Wirkung für die Vergangenheit.

Dem schutzwürdigen Vertrauen des Subventionsempfängers wird selten in Betracht kommen: Die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit haben ermessenslenkende Bedeutung (intendiertes Ermessen).

 

 

Subventionen im Dreiecksverhältnis

 

Durch die Bewilligung an den Subventionsempfängers A macht der Konkurrent B geltend, der Verwaltungsakt sei rechtswidrig, weil A die Voraussetzungen nicht erfülle. Der B sei dadurch in seinen Grundrechten aus Art. 12 I (Berufsfreiheit), Art. 14 I (Eigentumsfreiheit) und Art. 2 I GG verletzt, weil die Subventionierung des A dazu führe, dass B vom Markt verdrängt werde.

Welche Möglichkeiten gibt es gegen den Subventionsbescheid vorzugehen?

  •  Aufhebungsantrag bei der Behörde nach § 48 I S. 1, II VwVfG (kein Widerspruch)
  • Widerspruch
  • Anfechtungsklage: § 42 I VwGO

 

 

Der hinkende Austauschvertrag als Sonderfall des öffentlich-rechtlichen Vertrages

Der hinkende Austauschvertrag ist ein Sonderfall des öffentlich-rechtlichen Vertrages nach §§ 54 ff. VwVfG. Hierbei wird die Verpflichtung der Gemeinde Geschäftsgrundlage des Vertrages. Es verpflichtet sich ausdrücklich also nur der Bürger.

 

Der Grund für den hinkenden Austauschvertrag

Nach § 1 III S. 2 BauGB darf ein Anspruch auf die Aufstellung eines Bebauungsplanes oder einer städtebaulichen Satzung nicht durch Vertrag begründet werden. § 1 III S. 2 stellt somit ein Handlungsformverbot dar.

Die Vorschrift soll gewährleisten, dass die Gemeinde frei und unabhängig ihre Abwägungsentscheidung treffen kann. In der Realität muss die Gemeinde jedoch auf Private zukommen, insbesondere bei großen Industrieparks, deren Investitionen in die Millionenhöhe gehen. Vertragliche Absprachen sind hier die Regel.

Durch das Handlungsformverbot wäre jedoch jeder Vertrag nichtig – das ist nicht interessengerecht. Deshalb nimmt man die Verpflichtung der Gemeinde als Geschäftsgrundlage wahr. Es ist dann § 60 VwVfG anzuwenden

 

Hinweise im Vertrag

Ob ein solcher hinkender Austauschvertrag vorliegt, muss dem Sachverhalt entnommen werden. Hinweise darauf ist der Wortlaut: „im Rahmen des geltenden Rechts“. Auch wenn der Vertrag erst nach Erlass der Satzung, des Bebauungsplanes geschlossen wird und damit die Abwägungsentscheidung der Gemeinde in keinster Weise berührt wird, ist ein hinkender Austauschvertrag anzuwenden.

 

Auswirkungen auf § 56 VwVfG

§ 56 VwVfG regelt den Austauschvertrag. Die Vorschrift muss auch beim hinkenden Austauschvertrag Anwendung finden – da jedoch gerade kein Austauschvertrag vorliegt, bleibt nur eine analoge Anwendung übrig.

Der öffentlich-rechtliche Vertrag nach § 54 VwVfG

Der öffentlich-rechtliche Vertrag nach § 54 VwVfG stellt die Studenten in einer Klausur vor Probleme: Der Aufbau und die Anwendung der §§ 54 ff. VwVfG unterscheidet sich von den sonst üblichen Schwerpunkten im Verwaltungsrecht. Insbesondere ist das Beherrschen eines stimmigen Prüfungsschemas Voraussetzung, um die Problematiken des Vertrages bewältigen zu können.

 

Prüfungsschema für die Nichtigkeit eines öffentlich-rechtlichen Vertrages

1. Nichtigkeit des Vertrages gemäß den spezielleren § 59 II Nr. 1 – 4 VwVfG

a) Es müsste ein öffentlich-rechtlicher Subordinationsvertrag (Über- und Unterordnungsverhältnis) vorliegen. Dies ergibt sich aus dem Wortlaut des § 59 II, der auf den § 54 S. 2 verweist.

aa) Kurz und bündig: Abgrenzung des Vertrages von Verwaltungsakten und Zusagen (insbesondere wenn bereits im Wortlaut der Klausur ein Vertrag angelegt ist, sollte hier keine Zeit mit einer Abgrenzung verschwendet werden)

bb) Abgrenzung zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Vertrag: Dies bestimmt sich nach Schwerpunkt, Gegenstand und Zweck des Vertrages. Hier sollte – falls streitig – die Abgrenzung ausführlicher wahrgenommen werden. Der Wortlaut des § 54 S. 2 ist irreführend. Die Passage „anstatt einen Verwaltungsakt zu erlassen“ muss so gelesen werden, dass es ausreichend, wenn auf dem betreffenden Rechtsgebiet generell Verwaltungsakte erlassen werden können (beispielsweise können im Baurecht generell Verwaltungsakte erlassen werden – ein öffentlich-rechtlicher Vertrag über die Verpflichtung zum Erlass eines Bebauungsplanes ist jedoch verboten, vgl. § 1 III BauGB)

cc) Subordinationsrechtlich ist der Vertrag, wenn ein Vertrag zwischen Verwaltung und Bürger als Handlungsform überhaupt zulässig (ein sehr klausurrelevantes Handlungsformverbot ergibt sich beispielsweise aus § 1 III BauGB) und der Vertrag ordnungsgemäß zustande gekommen ist (Angebot und Annahme – § 62 VwVfG verweist hierbei auf das bürgerliche Recht (BGB), zudem sind die Schriftform nach § 57 VwVfG und die Zustimmungsbedürfigkeit nach § 58 VwVfG zu beachten).

b) Es müsste ein Nichtigkeitsgrund nach § 59 II Nr. 1 – 4 einschlägig sein. Klausurrelevant sind vor allem Nr. 1 und 4. Bei Nr. 4 (unzulässige Gegenleistung) ist die Verweisung auf § 56 zu beachten. 

2. Nichtigkeit nach § 59 I VwVfG (generell): Hier ist vor allem § 134 BGB (gesetzliches Verbot) heranzuziehen und folgendes zu beachten: Mit einer generellen Anwendung des § 134 BGB würde jeder Verstoß gegen eine öffentlich-rechtliche Norm zur Nichtigkeit des Vertrages führen. Dies würde jedoch die engen Voraussetzungen des Abs. II unterlaufen und aushöhlen. Eine teilweise vertretene Ansicht verneint deshalb die Anwendung des § 134 BGB. Diesen Bedenken trägt die herrschende Ansicht dergestalt Rechnung, dass nicht jeder Verbotsverstoß zur Nichtigkeit nach § 59 I VwVfG führt: Ein Verbotsgesetz nach § 134 BGB liegt demnach nur vor, wenn der Rechtsverstoß schwerwiegend ist und sich daraus die Nichtigkeit des Vertrages als schwerwiegende Folge ergibt.